Lasten-Nutzen-Ausgleich

Gerechter Ausgleich von Lasten und Nutzen im interkommunalen Dialog

Nicht jede Kommune im Ballungsraum München profitiert gleichermaßen von Wachstum und Entwicklung. Mit dem Kooperationsprojekt „Region ist Solidarität“ werden Instrumente getestet und weiterentwickelt, um einen fairen Lasten-Nutzen-Ausgleich zwischen den Gemeinden zu schaffen.

Nach Veröffentlichung des Ergebnisberichts zum ersten Projektbaustein werden derzeit geeignete Instrumente im Rahmen konkreter Pilotprojekte angewendet, analysiert und bewertet. Dabei stellt die aktuelle, von Krisen geprägte Situation alle Kommunen vor große Herausforderungen: Schwindende Steuereinnahmen und Versorgungsrisiken verringern wirtschaftliche Aktivität und werden schließlich dazu führen, dass kommunale Ausgaben überdacht und priorisiert werden müssen. Hier kann interkommunale Zusammenarbeit helfen, die eigenen Ausgaben zu reduzieren und einen gemeinsamen Nutzen aus gemeindeübergreifenden, ausgleichsorientierten Planungsansätzen zu ziehen.

Wachstum verteilt sich nicht gleichmäßig

Der über viele Jahre gestiegene Wachstumsdruck und seine Herausforderungen lassen bei zahlreichen Entscheidungen kein „Weiter so“ mehr zu. Eine noch stärkere Zusammenarbeit zwischen einzelnen Akteuren zum Nutzen aller erscheint erforderlich. Denn neben großen Chancen bringen Wachstum und Entwicklung auch Belastungen - für einige Kommunen entstehen dabei mehr Lasten als Nutzen. Während zum Beispiel Gewerbegebiete zu höheren Steuereinnahmen in der einen Gemeinde führen, steigt der Bedarf an Wohnraum für die Arbeitskräfte und an Infrastrukturen auch im weiteren Umfeld. Zudem erhöht sich das Verkehrsaufkommen, werden Freiräume beansprucht und Ausgleichsflächen benötigt – selten nur innerhalb der jeweiligen Gemeindegrenzen.

Zusammenarbeit spart Geld und Ressourcen

Nicht jede Kommune im Ballungsraum München profitiert also gleichermaßen von Wachstum und Entwicklung. Für eine resiliente, effiziente, ressourcen- und klimaschonende Regionalentwicklung sollten Wohnen, Gewerbe, Infrastrukturen und Freiräume daher noch stärker interkommunal abgestimmt werden. Diese Nutzungen sollten an den aus gemeindeübergreifender Sicht optimalen Standorten realisiert werden. Gleichzeitig sind die daraus entstehenden Nachteile und Belastungen unter den beteiligten Kommunen und Projektpartnern auszugleichen. Hierzu gilt es, gemeindeübergreifende Konzepte zu erstellen, Folgewirkungen abzuwägen und bereits in der Planungsphase deren Ausgleich zu vereinbaren. Instrumente für solche Planungsansätze sind grundsätzlich in ausreichendem Umfang vorhanden. Sie kommen bisher aber nur punktuell zum Einsatz.

Vorhandene Planungsansätze besser nutzen

Das Projekt „Region ist Solidarität“ arbeitet die Praxistauglichkeit dieser Instrumente heraus. Es formuliert Anpassungserfordernisse, steigert die Bekanntheit ausgleichsorientierter Planungsansätze und regt zu ihrer stärkeren Anwendung an. So könnte die Ansiedlung von Nutzungen an den jeweils besten Standorten langfristig zum Standard zukünftiger Siedlungs- und Regionalentwicklung werden. Vor dem Hintergrund der angespannten Haushaltslage werden entsprechende Investitionen zukünftig möglicherweise geringer ausfallen. Sie könnten auf die oben skizzierte Weise effizient auf Standorte gelenkt werden, die für alle den größten Nutzen bringen. Das spart Ressourcen und Geld, vermeidet Verkehr, schont das Klima und die Landschaft. Bei politischen Mandatsträger*innen, Grundstückseigentümer*innen und der Bürgerschaft kann auf diese Weise die Akzeptanz für maßvolles und passgenaues Wachstum in der Region München gesteigert werden.

Bestandsaufnahme geeigneter Instrumente und Handlungsfelder ist abgeschlossen

„Region ist Solidarität“ besteht aus mehreren aufeinander aufbauenden Bausteinen. Im ersten Baustein erfolgten eine Bestandsaufnahme und die Bewertung der bestehenden Instrumente. Die Ergebnisse stehen auf dieser Seite zum Download bereit. In Form von kompakten Steckbriefen finden Leser*innen eine Zusammenstellung konkreter Vorschläge zur Organisation interkommunaler Zusammenarbeit unter Anwendung von Lasten-Nutzen-Ausgleichsmechanismen. Zahlreiche Handlungsfelder bieten sich im Ballungsraum München besonders für ein solches Vorgehen an: Wohnen, Gewerbe, Konversionsflächen, Klimaschutz und Klimaanpassung, medizinische Versorgung, Grüne Infrastruktur, Mobilität, Bildungsinfrastruktur. Hierfür steht ein umfangreiches Instrumentarium zur Verfügung, zum Beispiel interkommunale Vereine, Wohnungsbaugesellschaften und -genossenschaften, freiwillige Zweckverbände, gemeinsame Kommunalunternehmen, interkommunale Investitionsfonds oder Zweckvereinbarungen und Kooperationsverträge. Jedes der Instrumente wurde hinsichtlich seiner Eignung für das jeweilige Handlungsfeld untersucht und bewertet. Auf dieser Basis können kommunale und private Akteure dort, wo sie sich für derartige Formen der Zusammenarbeit entscheiden, erste Schritte in diese Richtung gehen. Wenn sich die Ansätze konkretisieren und intensivieren, sollte im weiteren Prozess fachliche und rechtliche Unterstützung hinzugezogen werden.

Phase zwei ist gestartet

Im zweiten Baustein werden derzeit ausgewählte Instrumente des ersten Projektbausteins im Rahmen konkreter interkommunaler Pilotprojekte auf ihre Praxistauglichkeit hin überprüft. Der Fokus liegt dabei auf den Möglichkeiten der Bewertung und des Ausgleichs dessen, was von den Partner*innen in die Kooperation eingebracht werden kann. Ziel ist es, Lösungswege zu erarbeiten, wie beispielsweise Ausgleichsflächen, Siedlungsflächen oder Infrastrukturen vergleichbar bewertet werden können, wie ein finanzieller Ausgleich zwischen den Kooperationspartner*innen fair und rechtssicher erfolgen oder wie rechtlich zulässige Organisationsstrukturen zur Besorgung der vereinbarten Arbeits- und Funktionsteilung eingerichtet werden können. Flankierend wurden in den vergangenen Monaten zahlreiche Interviews mit den Expert*innen vor Ort geführt. Die daraus gewonnenen Erkenntnisse über Stand und Perspektiven interkommunaler Kooperation fließen in die weitere Bearbeitung der Pilotprojekte und des Gesamtprojekts ein.

Zwei Pilotprojekte haben sich auf den Weg gemacht

Herzstück des zweiten Bausteins sind die oben genannten Pilotprojekte. Im Rahmen dieser Projekte untersuchen die Kooperationspartner*innen derzeit, wie Kommunen über die Gemeindegrenzen hinweg Planungen und Maßnahmen dergestalt umsetzen können, dass Chancen und Risiken, Lasten und Nutzen in einem rechtssicheren Rahmen gerecht auf alle an der Kooperation Beteiligten verteilt werden können. Thematisch geht es dabei um die Entwicklung und den Betrieb eines multimodalen Verkehrsknotens am Rande der Metropolregion München sowie um den Betrieb eines gemeinsam finanzierten umweltfreundlichen Freizeitbusses in der Würmregion.

Deutlicher Wille zur Zusammenarbeit und viele offene Fragen

Bei den bisherigen Gesprächen und Workshops kristallisiert sich als Tenor heraus, dass Kommunen in der Region München gerne noch stärker über die Gemeindegrenzen hinweg zusammenarbeiten würden. Regelmäßig scheitern sie allerdings an für die einzelne Kommune nur schwer zu durchdringenden, kommunal-, haushalts- oder verwaltungsrechtlichen Fragestellungen. Als wesentliche Hemmnisse wurden benannt, dass komplexe und noch zu wenig auf Synergien hin optimierte Zuständigkeiten übergeordneter Stellen und Fachplanungen die Zusammenarbeit erschweren, dass Beratungsangebote von Institutionen und Behörden des Freistaats die zu lösenden Aufgaben dabei nicht immer zur Gänze abdecken und dass vor allem kleine und mittlere Kommunen insbesondere personell an ihre Grenzen stoßen, weshalb die Landkreise eine wichtige interkommunale Koordinierungs- und Organisationsrolle einnehmen.   

Um in bisher noch wenig erprobten Handlungsfeldern effizient über die Gemeindegrenzen hinweg zusammenarbeiten zu können, benötigen die Gemeinden daher detaillierte und belastbare Informationen: Welche konkreten Schritte müssen kooperationswillige Kommunen gehen, um in entsprechende Kooperationen einzusteigen? Welche Wege sind hierfür rechtlich zulässig? Welche Organisations- bzw. Gesellschaftsformen sind für welchen Zweck der Kooperation zulässig und wie sind diese rechtssicher aufzusetzen?

Jetzt wird erst mal weitergearbeitet

In den kommenden Monaten werden die Pilotprojekte an diesen und weiteren Fragestellungen arbeiten. Nach Abschluss der Arbeitsphase werden die aus den Pilotprojekten und den Experteninterviews gewonnenen Erkenntnisse reflektiert, dokumentiert und veröffentlicht. Über eine anschließende Kommunalbefragung soll in der kommunalen Familie einerseits Interesse für ausgleichsorientierte Ansätze geweckt werden, andererseits sollen aber auch die diesbezüglichen Bedürfnisse der Kommunen abgefragt werden. Nur so kann es gelingen, einen Werkzeugkasten zu entwickeln, der einen echten Mehrwert für Planungen und Maßnahmen auf der interkommunalen Ebene bringt.

Das sagen die Expert*innen: Die Region München ist in den Köpfen angekommen

Begleitend geht es bei „Region ist Solidarität“ auch darum, grundsätzliche Perspektiven interkommunaler Aktivitäten in der Region München zu diskutieren, um darauf aufbauend das gemeinsame Handeln passgenau justieren zu können. Wie solidarisch ist die Region München also tatsächlich? Welche Strategien und Bilder der Zusammenarbeit existieren? Welche Rolle spielt die Landeshauptstadt, welche die Gemeinden, Städte und Landkreise der Region? Wie wirkungsvoll sind die bestehenden regionalen Gremien und Institutionen und was sollte die Zukunft diesbezüglich bringen? Zu diesen und anderen Fragestellungen hat das Deutsche Institut für Urbanistik in den vergangenen Monaten eine Befragung von Expert*innen aus Städten, Gemeinden, Landkreisen und regionalen Institutionen durchgeführt. Die Ergebnisse liegen nun vor und stehen zum Download zur Verfügung .

Region ist Solidarität vor Ort: Die Meinung der Kommunen und Landkreise

Die Ergebnisse der Expertengespräche geben die Einschätzung einiger auf dem Gebiet der gemeindeübergreifenden Zusammenarbeit besonders Aktiver wieder. Für eine repräsentative Aussage wird diese Einschätzung zusammen mit den Zwischenergebnissen der Pilotprojekte voraussichtlich im Herbst 2022 mit den Erfahrungen der Kommunen und Landkreise der Region München im Rahmen einer umfassenden Kommunalbefragung gespiegelt. Aufbauend auf den Ergebnissen der Kommunalbefragung werden dann entsprechende Handlungsableitungen für die zukünftige gemeindeübergreifende und regionale Zusammenarbeit in der Region München formuliert.

Ein Projekt aus der Region für die Region

„Region ist Solidarität“ wurde unter dem Dach des Regionalen Bündnisses für Wohnungsbau und Infrastruktur im Rahmen der Regionalen Wohnungsbaukonferenzen 2017 und 2018 als Gemeinschaftsprojekt der Landeshauptstadt München und der Landkreise Dachau und Ebersberg entwickelt. Mitgewirkt haben auch der Planungsverband Äußerer Wirtschaftsraum München (PV), die IHK für München und Oberbayern, die TU München, Lehrstuhl für nachhaltige Entwicklung von Stadt und Land, sowie das Deutsche Institut für Urbanistik.